자유민주국가의 평등권 제시한 헌법정신에도 위배 -
행정안전부는 최근 지난 2024년 12월, 제9대 대구광역시의회 건설교통위원회가 발의한 지 2분 만에 수정 의결한 「대구광역시 지하도상가 관리 조례」의 「공유재산 및 물품관리법」 위반 논란, 이를 근거로 한 지하도상가 점포 수의계약, 수분양자가 아닌 실제 영업자에 대한 변상금 부과, 명도소송 등의 집행과정에 대한 감사를 착수했다.
해당 감사는 앞서 대구시에 청구된 사안이다. 그러나 대구시는 자체 감사로 판단하기 곤란하고 법원 등의 권한 있는 절차를 통해 확인돼야 할 사항이라는 이유 등을 들어 감사를 종결 처리했다.
행안부는 이에 해당 조례가 상위법이 허용하지 않는 전전대 구조를 전제로 특정인에게 우선권을 부여하고, 그 결과 실제 영업자와 종전 수분양자 사이 거액의 합의와 분쟁을 낳았는지 여부를 살펴볼 것으로 알려졌다.
특히 ‘실제 영업자’와 ‘종전 수분양자’가 서로 다른 경우 두 당사자 간 합의를 거쳐 사용허가 대상을 정하고, 합의가 이뤄지지 않으면 수분양자에게 우선권을 부여하도록 한 조례 부칙 조항이 공유재산법과 지방자치법 체계에 어긋날 소지가 있다는 점을 집중적으로 지적했다.
결국 관련 내용을 토대로 감사 요청이 접수됐고, 행안부는 최근 해당 조례가 상위법의 범위를 벗어나 제정된 것은 아닌지, 또 이를 근거로 진행된 수의계약과 행정집행이 적법했는지를 검토에 나선 것으로 확인됐다.
행안부가 들여다보는 핵심은 조례가 공유재산법상 허용되지 않는 ‘전전대 구조’를 사실상 인정한 채 이를 조정 대상으로 삼았는지 여부다.
반월당 지하도상가는 그동안 대구시와 민간사업단, 종전 수분양자, 실제 영업자가 뒤섞인 구조 속에서 운영돼왔다. 시는 이를 정리한다는 이유로 조례를 통해 두 당사자 간 합의를 유도하고 불성립 시 수분양자에게 우선권을 부여했다.
조례에서 말하는 ‘종전 수분양자’는 과거 민간사업단으로부터 반월당 지하도상가 점포를 분양받은 사람을 뜻한다. 반면 ‘실제 영업자’는 이들로부터 점포를 임차하거나 넘겨받아 현재 현장에서 직접 장사를 하고 있는 사람이다.
행안부가 감사 결과 조례가 무효하다고 판단할지는 미지수다. 다만 감사 결과에서 조례가 상위법령에 어긋나거나, 조례를 근거로 한 수의계약 및 집행 과정에 문제가 있었다는 취지의 판단만 나와도 파장은 적지 않을 전망이다.
우선 현재까지 체결된 반월당 지하도상가 점포 사용허가·수의계약의 정당성 자체가 흔들릴 수 있다.
대구시는 문제의 조례를 근거로 종전 수분양자 또는 합의 당사자에게 사용허가를 부여해 왔는데, 만약 그 전제가 된 조례 조항이 상위법과 어긋날 수 있다는 판단이 내려질 경우 해당 계약 역시 적법한 근거를 잃게 되기 때문이다.
행정법상 조례가 법령에 위반되는 경우 효력이 없고, 이를 토대로 한 후속 행정처분 역시 위법성 논란에 휩싸일 수 있다. 이에 명도소송· 변상금 처분을 받은 실제 영업자들이 행정심판이나 행정소송에 나설 가능성이 커진다.
특히 “합의가 이뤄지지 않으면 종전 수분양자에게 우선권을 준다”는 조항 때문에 점포를 잃은 상인들이, 자신들에 대한 명도나 변상금 부과 역시 위법한 조례를 전제로 한 처분이었다고 주장할 수 있게 된다.
일부는 이미 종료된 소송이나 강제집행에 대해서도 재심 또는 손해배상 문제를 제기할 가능성이 있다.
실제 영업자와 종전 수분양자 사이 오갔던 거액의 합의금 문제도 다시 수면 위로 올라올 수 있다. 그동안 상당수 실제 영업자들은 점포를 유지하기 위해 수천만원에서 많게는 수억원의 합의금을 지급한 것으로 알려져 있다.
그런데 행안부가 조례의 합의 구조 자체가 부당하거나 법적 근거가 부족했다고 판단할 경우, 당시 합의가 잘못된 조례가 만든 압박 구조 속에서 이뤄진 것이었다는 주장이 나올 수 있다.
이 경우 일부 상인들은 지급한 금액의 반환이나 손해배상을 요구하는 민사소송으로 이어질 가능성도 배제하기 어렵다.
대구시의 조례 운영 방식 전반도 수정이 불가피해질 수 있다. 행안부가 조례가 법률의 위임 없이 새로운 권리관계를 설정했다고 판단할 경우, 대구시는 해당 부칙 조항을 삭제하거나 전면 개정해야 할 가능성이 크다.
또 앞으로의 점포 사용허가는 종전처럼 특정인에게 우선권을 주는 방식이 아니라, 공개경쟁 또는 별도의 법적 기준을 다시 마련하는 방향으로 바뀔 수 있다.
반월당 지하도상가 영세상인 생존권 비상대책위원회 관계자는 “대구시의 조례는 헌법과 상위법을 무시한 존재 자체가 위법한 조례”라며 “법과 원칙이 바로 서도록 행안부가 제대로 감사해 고통받는 상인이 없도록 해주길 바란다”고 호소했다.
지금 이로인해 어려운 처지에 놓이게된 상인들의 말을 빌리면 대구시의회에서 전국시.도 어느 조례에서도 사례가 없고, 헌법정신에도 보장된 평등권에도 위반되는 수분양자에게 우선권을 주는 조례를 만들고 분양권을 소유하고 있는 이들 시의원 일부는 가까운 상인들과 어울려 골프운동 등을 함께 즐기고 7월 현재 자녀들과 임대계약을 해두는 등 어려운 상인들을 외면하고 부의 축적만 하고 있다는 등의 소문이 부동산업자 등 내용을 아는 사람들로 부터도 회자 되고 있다면서 이와 관련한 세법이나 혹은 상속내지 증여 문제도 따져 보아야 한다고 하고 있다.
이에 본지는 지금껏 상인들의 입장에서 꾸준히 탐사 취재를 해오고 있는 지역경제신문 기자와 함께 사회정의 실천 입장에서 국회차원의 민원문제로도 검토하여 공직을 겸하며 이권을 누리는 공인들도 철저히 분석 감시해 나갈 계획이다.
